VAI TRÒ NHÀ NƯỚC TRONG KINH TẾ THỊ TRƯỜNG Ở VIỆT NAM

– TS. Đặng Đức Đạm –

Trong công cuộc đổi mới và xây dựng nền kinh tế thị trường, Việt Nam đồng thời phải thực hiện nhiều sự chuyển đổi rất căn bản trong vai trò và chức năng của Nhà nước, đặc biệt là:

• Chuyển từ vai trò bao trùm của Nhà nước sang cơ chế phân vai giữa Nhà nước, doanh nghiệp và công dân, trong đó doanh nghiệp và công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm, trong khi cơ quan nhà nước và công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép (Nhà nước phục vụ);
• Chuyển từ chỗ Nhà nước được làm tất cả sang Nhà nước chỉ làm những gì xã hội không làm được hoặc không muốn làm, theo triết lý: Xã hôi sinh ra Nhà nước, dùng tiền thuế để nuôi bộ máy nhà nước là để Nhà nước phục vụ xã hội thông qua việc làm những gì mà xã hội không làm được hoặc không muốn làm (Nhà nước cầm lái chứ không chèo thuyền);

(TS. Đặng Đức Đạm báo cáo kết quả nghiên cứu tại Hội thảo)

• Chuyển từ pháp luật “xin – cho” sang pháp luật “cấm – buộc”: Pháp luật chủ yếu xác định những gì buộc doanh nghiệp và công dân phải làm và những gì cấm doanh nghiệp, công dân không được làm; ngoài phạm vi đó ra là thuộc quyền quyết định của doanh nghiệp và công dân, không cần xin phép Nhà nước như trong cơ chế cũ theo pháp luật “xin – cho” nữa (Nhà nước pháp quyền);
• Chuyển từ quan hệ chủ yếu là một chiều giữa cơ quan nhà nước với công dân sang quan hệ tương tác giữa cơ quan nhà nước, công dân và tổ chức xã hội dân sự (Xã hội dân sự).

Đồng thời, đất nước càng phát triển thì các đòi hỏi về chất lượng và hiệu lực của quản lý nhà nước càng tăng lên và yêu cầu phải đổi mới cơ bản hơn, thực chất hơn, toàn diện hơn quản lý nhà nước về kinh tế cũng càng rõ rệt, cấp bách hơn, trong đó tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc DNNN được coi là những nội dung cơ bản của tái cấu trúc nền kinh tế theo mô hình tăng trưởng theo chiều sâu.

1. Đổi mới quản lý nhà nước về kinh tế

Đặc điểm của Nhà nước ở Việt Nam là Nhà nước được giao nắm giữ (sở hữu) rất nhiều nguồn lực; ngoài Ngân sách NN chiếm tới xấp xỉ 30% GDP, Nhà nước còn được giao sở hữu toàn bộ đất đai và khu vực doanh nghiệp nhà nước rộng lớn, đặc biệt là các tập đoàn KTNN và các Tổng công ty NN.

Mô hình “con dấu + túi tiền” này giúp Nhà nước ở Việt Nam thành một nhà nước đầy quyền lực, đồng thời cũng tạo cơ hội cho tham nhũng hoành hành. Vì khi mà cơ quan nhà nước và quan chức nhà nước vừa có công quyền vừa sở hữu nhiều nguồn lực thì rất dễ xảy ra lạm dụng quyền lực; đấy chính là một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tham nhũng không thể kiểm soát và ngày càng nghiêm trọng ở Việt Nam. Vấn đề nổi lên là nhận thức, tư duy về quản lý nhà nước trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức, kể cả cán bộ lãnh đạo chủ chốt chậm được đổi mới. Biểu hiện của tư duy này là muốn quản lý chặt, ôm đồm, áp đặt vẫn còn khá phổ biến ở các ngành, các cấp, cụ thể là:

• Vẫn nặng về pháp luật “xin – cho” của kinh tế kế hoạch,
• Nhà nước ôm đồm muốn quản lý tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội,
• Nhà nước “đá lộn sân” trên nhiều lĩnh vực,
• Nhà nước quản lý chủ yếu bằng “tiền kiểm”, và coi nhẹ “hậu kiểm” trong kinh tế.
  • Xác định lại vai trò của Nhà nước về kinh tế

Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, sự phát triển kinh tế – xã hội ở các quốc gia này được dựa trên cơ sở ba trụ cột: Nhà nước, Thị trường (Doanh nghiệp) và Xã hội dân sự. Ba trụ cột ấy quan hệ chặt chẽ với nhau, cùng tác động theo mục tiêu chung, đối với nước ta, mục tiêu đó là xây dựng một xã hội “Dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh”. Để xác định đúng đắn chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, không thể không đặt Chính phủ trong mối quan hệ với doanh nghiệp và xã hội dân sự, qua đó, hình thành sự “phân vai” đúng đắn trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Nhà nước có vai trò quan trọng nhất là quản lý, điều hành toàn bộ nền kinh tế bằng việc ban hành các quy định pháp luật và tổ chức thực hiện đúng đắn các quy định ấy. Vấn đề đặt ra hiện nay là xác định đúng những việc mà Chính phủ nhất thiết phải làm, những việc mà Chính phủ không nên làm, mà nên chuyển giao cho thị trường tự điều tiết hoặc giao cho các tổ chức xã hội dân sự thực hiện.

Một tình hình đáng lưu ý hiện nay là Chính phủ tham gia quá nhiều vào hoạt động sản xuất kinh doanh, mà nổi bật nhất là chủ sở hữu quá nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước, và đầu tư công quá lớn bằng các nguồn vốn nhà nước, chủ yếu là từ ngân sách, từ quỹ tín dụng đầu tư và đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước được đầu tư nhiều vốn, được hưởng nhiều ưu ái, nhưng kinh doanh kém hiệu quả.

Đầu tư công tràn lan, thất thoát nhiều, chất lượng thấp và kém hiệu quả đang là tình trạng chung của đầu tư công hiện nay. Đầu tư công quá lớn cũng đang lấn át các cơ hội kinh doanh của kinh tế tư nhân, không phát huy được tiềm năng to lớn của kinh tế tư nhân nước ta vào công cuộc phát triển đất nước. Đầu tư công cũng là một mảnh đất dễ dàng nảy sinh những hiện tượng tham nhũng, lãng phí. Chính vì thế, cần giảm mạnh đầu tư công, xác định rõ Chính phủ nên làm những việc đích thị cần có vai trò của mình.

Trong lĩnh vực dịch vụ công, Chính phủ cũng không nên ôm đồm quá nhiều như hiện nay. Các dịch vụ như đào tạo, dạy nghề, dịch vụ chăm sóc sức khỏe, khám chữa bệnh, xóa đói giảm nghèo, v.v… Chính phủ nên chuyển giao cho các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân hoặc các tổ chức xã hội dân sự thực hiện.

Đối với các doanh nghiệp, họ đang cần một môi trường thuận lợi để kinh doanh. Từ ngày đổi mới đến nay, doanh nghiệp khu vực kinh tế tư nhân nước ta đã có bước phát triển rất đáng mừng; nhất là trong điều kiện thể chế, chính sách quản lý chưa hoàn chỉnh, lại còn sự nhũng nhiễu của những công chức xấu. Tuy chưa nhiều, nhưng đã xuất hiện một số doanh nghiệp tư nhân kinh doanh đạt hiệu quả cao, thể hiện rõ trí tuệ, tài năng của doanh nhân Việt Nam, trong đó rất đáng hoan nghênh là những doanh nhân trẻ được đào tạo bài bản, đang rất xung sức.

Đối với Chính phủ, điều quan trọng là các quy định luật pháp phải bảo đảm quyền tự do kinh doanh và sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Hiện nay, vẫn còn những cơ chế, chính sách tạo cho doanh nghiệp nhà nước vị thế độc quyền, không thúc đẩy họ nâng cao năng lực cạnh tranh, lại làm giảm sút tính năng động, sáng tạo của người lao động trong doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, kinh tế tư nhân nước ta (bao gồm các hộ kinh doanh cá thể và kinh tế tư bản tư nhân) có tiềm năng rất lớn, đang có những đóng góp quan trọng cho nền kinh tế, nhưng lại đang bị kỳ thị, phân biệt đối xử, nhất là về tiếp cận đất đai và vốn tín dụng.

Cần thực hiện đúng đắn chủ trương đã ghi tại Đại hội lần thứ X của Đảng: “Tạo điều kiện thuận lợi cho các loại hình kinh tế tư nhân đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật, không hạn chế về quy mô, ngành nghề, lĩnh vực, địa bàn. Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử, bảo đảm thực sự bình đẳng, tạo thuận lợi để các doanh nghiệp tư nhân, nhất là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, các hộ kinh doanh được tiếp cận các nguồn vốn tại các tổ chức tín dụng của Nhà nước, kể cả quỹ hỗ trợ phát triển, được đáp ứng thuận lợi nhu cầu sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh”[1].

Xã hội dân sự là một trụ cột không thể thiếu trong kinh tế thị trường, hỗ trợ đắc lực cho Chính phủ trong các nhiệm vụ trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là cung ứng các dịch vụ công. Các tổ chức xã hội dân sự là những tổ chức do nhân dân lập ra, hoạt động tự nguyện, dân chủ, tự trang trai kinh phí, là một loại hình tổ chức trong đó cộng đồng dân cư tự giáo dục, tự hoàn thiện. Những tổ chức này có chức năng góp phần cùng Chính phủ thực hiện các dịch vụ công với hiệu quả cao, góp phần quan trọng vào việc ổn định và cải thiện đời sông nhân dân, bảo đảm đồng thuận xã hội; đồng thời có chức năng khắc phục những khiếm khuyết của thị trường, xây dựng văn hóa kinh doanh, ngăn ngừa cạnh tranh bất hợp pháp.

• Tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với đất đai

Thực hiện có tốt chủ trương xóa bao cấp về đất đối với DNNN không chỉ là yêu cầu để sử dụng tiết kiệm, hiệu quả thứ tài nguyên quý hiếm này mà còn có tác dụng xây dựng môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.

Tách bạch chức năng quản lý và kinh doanh đất khỏi cơ quan hành chính địa phương, giao cho một công ty bất động sản đảm nhiệm; thực hiện chủ trương có tính nguyên tắc là đất không được để cho các cơ quan hành chính giao và cho thuê theo kiểu xin-cho như hiện nay, mà phải do các doanh nghiệp cho thuê theo nguyên tắc kinh doanh.

Để thực hiện chủ trương này, cần gấp rút thành lập những doanh nghiệp quản lý đất đai của Nhà nước ở các địa phương (có thể gọi là Công ty đất đai hoặc Công ty bất động sản) tách bạch với cơ quan hành chính. Công ty đất đai này là doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích, chủ yếu không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng hoạt động theo nguyên tắc hạch toán kinh tế.

Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho các Công ty đất đai quản lý và kinh doanh tương tự như giao vốn cho các doanh nghiệp nhà nước. Khi đã có các Công ty đất đai rồi thì về nguyên tắc tất cả mọi người sử dụng đất đều phải thuê đất của Công ty đất đai của Nhà nước (thông qua hợp đồng thuê đất), chứ không được cơ quan hành chính giao đất, cho thuê đất như hiện nay nữa.

Nhà nước (UBND và các cơ quan địa chính) có chức năng quản lý hành chính (đăng ký, cấp giấy chứng nhận, xây dựng quy hoạch và bảo đảm thực hiện quy hoạch…), và chỉ thu hồi, giải toả, đền bù những diện tích đất cần được sử dụng vào mục đích công cộng theo quy định của pháp luật. Các cơ quan nhà nước không đứng ra thu hồi đất để giao cho các doanh nghiệp và cá nhân (trong và ngoài nước) hoặc cho họ thuê. Việc đền bù, giải toả những diện tích đất này là trách nhiệm của các Công ty đất đai. Đối với đất làm mặt bằng kinh doanh cho các doanh nghiệp, thì Công ty đất đai có trách nhiệm thoả thuận với chủ cũ về việc đền bù, giải toả, và thoả thuận với chủ mới về giá cả và điều kiện sử dụng đất; tách bạch mối quan hệ giữa chủ cũ với Công ty và chủ mới với Công ty; không nên yêu cầu các chủ mới phải bỏ tiền ra để đền bù, giải toả như hiện nay.

• Nâng cao hiệu quả chính sách hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước dành cho doanh nghiệp

Cơ chế hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước đối với doanh nghiệp từng bước được cải thiện, thể hiện rõ nhất là việc hỗ trợ lãi suất tín dụng (sau đầu tư) nhằm giúp doanh nghiệp vượt qua khủng hoảng tài chính 2 năm trước. Tuy nhiên, nhìn chung cơ chế hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước vẫn nặng kiểu xin-cho, chưa phù hợp với kinh tế thì trường, thể hiện rõ trên một số mặt như:

• Ưu đãi thông qua biện pháp giữ giá đầu vào ở mức thấp làm cho giá cả méo mó và thoát ly thị trường;
• Chủ yếu là hỗ trợ gián tiếp thông qua doanh nghiệp, mà không hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng được hưởng lợi;
• Hỗ trợ thông qua ưu đãi thuế nhập khẩu đối với tư liệu sản xuất vô hình chung lại làm thui chột các ngành sản xuất tư liệu sản xuất, nhất là công nghiệp phụ trợ;
• Bao cấp về đất đối với DNNN vừa gây thất thoát lớn nguồn tài nguyên quý giá, vừa làm cho môi trường kinh doanh thêm bất bình đẳng.

Nhà nước cần sớm xác định và công bố chiến lược phát triển quy hoạch kinh tế để các doanh nghiệp được biết nhằm tăng cơ hội tiếp cận thị trường của các doanh nghiệp. Việc công bố các thông tin này có thể thông quan báo chí, hoặc doanh nghiệp sẵn sàng trả phí để có được những thông tin nói trên. Từ trước cho đến nay, các thông tin này chỉ được công bố trong các doanh nghiệp nhà nước, các cơ quan nhà nước, không được công bố cho doanh nghiệp; do vậy, các doanh nghiệp (nhất là doanh nghiệp nhỏ và vừa) ít có khả năng tham gia đấu thầu các dự án của nhà nước; nay nếu họ tham gia cũng sẽ giúp cho việc tiết kiệm chi phí cho nhà nước, nâng cao hơn nữa chất lượng các sản phẩm, dịch vụ.

Nhà nước cần tạo điều kiện thuận lợi hơn để doanh nghiệp được hưởng những chính sách ưu đãi và những dịch vụ công của Nhà nước. Cần khắc phục những khó khăn mà doanh nghiệp gặp phải trong việc xét cấp giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư. Cơ quan cấp giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư cần có hướng dẫn cụ thể cho doanh nghiệp có đủ điều kiện xin cấp giấy chứng nhận ưu đãi để doanh nghiệp khỏi tốn thời gian, công sức và chi phí cho việc lo đủ các giấy tờ thủ tục. Dần dần tiến tới việc xoá bỏ thủ tục xin cấp giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư và thay bằng việc áp dụng phương pháp Nhà nước quy định các điều kiện ưu đãi đầu tư trong văn bản pháp luật, doanh nghiệp nào đáp ứng đủ các điều kiện đó thì đương nhiên được hưởng ưu đãi.

Một định hướng cần quán triệt đối với cơ chế hỗ trợ ưu đãi theo chính sách xã hội là chuyển dần từ hỗ trợ gián tiếp thông qua doanh nghiệp sang hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng được thụ hưởng. Theo hướng đó, đề án nhà ở xã hội chẳng hạn sẽ khả thi và hiệu quả hơn nếu tách bạch được chức năng kinh doanh của doanh nghiệp xây dựng với hoạt động bảo trợ xã hội của Nhà nước theo hướng để cho thị trường xây, còn Nhà nước thì phân phối và quản lý.

Theo quy chế hiện hành, Nhà nước dành nhiều chính sách ưu đãi cho việc xây dựng nhà ở xã hội, như được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, được hỗ trợ tiền đền bù giải phóng mặt bằng, được miễn, giảm thuế VAT và thuế thu nhập doanh nghiệp, được vay tín dụng với lãi suất ưu đãi… Hầu hết các khoản ưu đãi này đều dành cho các doanh nghiệp là chủ đầu tư và công ty xây dựng nhà ở xã hội, chứ không cấp trực tiếp cho đối tượng chính sách ưu đãi là người sử dụng những căn hộ nhà ở xã hội đó. Cách làm hiện nay vừa gây khó cho doanh nghiệp xây dựng, vừa gây khó cho người sử dụng nhà.

Về thực chất, việc xây dựng nhà ở xã hội vẫn được quản lý theo cơ chế bao cấp, giá cả các yếu tố đầu vào và đầu ra của doanh nghiệp xây dựng không phải giá cả thị trường, doanh nghiệp không được hoạt động theo cơ chế thị trường và cũng không chịu sức ép cạnh tranh của cơ chể thị trường, và hậu quả như thế nào thì mọi người đều rõ: Phần lớn những căn hộ giá rẻ vì được ưu đãi đã không trực tiếp đến được với người có thu nhập thấp, mà thường được mua đi bán lại lòng vòng; đến khi người thực sự có nhu cầu nhà để ở mua được nó thì vẫn phải mua lại theo giá thị trường. Vì giá nhà bán hoặc cho thuê đều không theo giá thị trường, cho nên tất yếu phải qua cơ chế xin – cho với tất cả những hệ quả tiêu cực của nó. Kết quả là những khoản ưu đãi rất lớn của Nhà nước hầu như không đến được tới đối tượng chính sách xã hội sử dụng nhà ở xã hội; nếu chúng không bị xà xẻo bởi chế độ hạch toán “nửa nạc nửa mỡ” của doanh nghiệp xây dựng, thì cũng bị “nuốt chửng” bởi đủ các loại “cò” mua đi bán lại lòng vòng trước khi căn hộ đến được tay người thực sự có nhu cầu để ở.

Ở khâu xây dựng, Nhà nước chỉ cần đặt hàng xây dựng nhà ở xã hội theo nguyên tắc thị trường cạnh tranh giống như nhà ở thương mại: Nhà nước đưa các đơn đặt hàng về những mẫu nhà phù hợp, quy hoạch những khu đất cho nhà ở xã hội, rồi kêu gọi các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế, kẻ cả nước ngoài, đầu tư xây dựng nhà ở xã hội. Sau đó các công ty quản lý nhà của Nhà nước mua lại các nhà ở xã hội này theo giá thị trường và tiến hành phân phối, quản lý chúng theo yêu cầu của chính sách xã hội. Như vậy, Nhà nước không ưu đãi nhà đầu tư và doanh nghiệp xây dựng bằng cách miễn giảm các chi phí đầu vào nữa, mà thu về Ngân sách nhà nước đầy đủ các chi phí đầu vào (về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền đền bù giải phóng mặt bằng, miễn, giảm thuế lãi suất ưu đãi…) giống như đối với nhà ở thương mại; rồi sau đó dùng số kinh phí này trợ cấp trực tiếp cho những người thuộc diện ưu đãi để họ mua nhà hoặc thuê nhà của quỹ nhà ở xã hội. Nhà ở là bất động sản cho nên việc trợ giúp trực tiếp các đối tượng chính sách mua hoặc thuê nhà có thể tiến hành một cách khá thuận lợi bằng cách Nhà nước trả thay một phần hoặc toàn bộ tiền mua hoặc thuê nhà cho người thuộc đối tượng chính sách.

2. Tái cấu trúc dầu tư công

Đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực của “bẫy nợ nần” lên đất nước, do làm tăng nợ chính phủ, nhất là nợ nước ngoài. Về tổng thể, mô hình tăng trưởng theo chiều rộng của Việt Nam nhờ chủ yếu vào gia tăng đầu tư công đã tận khai. Nếu không điều chỉnh mà càng thúc đẩy tăng trưởng dựa vào động lực mở rộng quy mô vốn, giá trị gia tăng thấp và sự khai thác thái quá tài nguyên, lao động rẻ… thì không thể cạnh tranh và ngày càng khó khăn, thậm chí, càng đầu tư nhiều, đất nước và người dân lại nghèo đi, thiếu bền vững hơn.

Đầu tư công cao và kém hiệu quả trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam khiến cho Chính phủ phải vay mượn nhiều. Đây là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến lãi suất thị trường tăng cao, đồng nội tệ bị mất giá và lạm phát tăng. So với các quốc gia trong khu vực, tỷ trọng đầu tư của Việt Nam rất cao và chỉ đứng sau Trung Quốc. Cơ cấu vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào khu vực kinh tế nhà nước, tiếp sau đó mới đến khu vực kinh tế tư nhân và vốn đầu tư nước ngoài (FDI). Trong khi đó, khu vực nhà nước được hưởng nhiều nguồn lợi nhất thì hiệu quả đẩu tư lại thấp nhất. Qua đây có thể thấy mức độ thiếu hiệu quả của các dự án đầu tư công của Việt Nam là đáng báo động.

Nguyên nhân của tình trạng trên là.nguồn vốn nhà nước đã eo hẹp lại quản lý kém, đầu tư không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế, và đầu tư thiếu tập trung và dứt điểm cho các công trình trọng điểm. Ngoài ra, hiệu quả đầu tư công thấp còn chịu ảnh hưởng của cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ, do rừng thủ tục giấy tờ dầy đặc mà lỏng lẻo, thiếu minh bạch; chất lượng quy hoạch và lập dự án thấp; không hoặc chỉ đấu thầu hình thức; năng lực và trách nhiệm nhà thầu kém, nạn tham nhũng nghiêm trọng; thiếu kiểm sóat và chế tài kịp thời, nghiêm khắc, trách nhiệm chưa rõ ràng và nhất là do thiếu phối hợp đồng bộ các chính sách, các cấp, ngành và các bên hữu quan trên cơ sở một Luật đầu tư còn nhiều hạn chế.

2.1.    Sớm ban hành Luật đầu tư công

Luật đầu tư công làm căn cứ điều hành và nâng cao hiệu quả đầu tư công cả trên phạm vi cả nước, cũng như trên địa bàn địa phương. Trong Luật Đầu tư công cần xác định rõ ràng và chặt chẽ đối tượng và nội dung quản lý trong khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án; phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công; cụ thể hóa và nâng cao mức chế tài cụ thể để đảm bảo kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư; khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí, thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tư. Những nội dung cụ thể sau đây cần được quy định trong Luật Đầu tư công:

• Tách chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước và chức năng quản lý dự án của chủ đầu tư, tránh tình trạng chồng chéo chức năng ở một số Bộ, ngành và địa phương. Theo đó, các Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư, không trực tiếp làm chủ đầu tư (trừ dự án xây dựng cơ sở vật chất của cơ quan). Trong điều kiện hiện nay, đối với UBND cấp xã, do không có điều kiện tổ chức các đơn vị trực tiếp quản lý sử dụng khai thác dự án thì có thể làm chủ đầu tư.
• Quy định cụ thể hơn về quyền và nghĩa vụ của người có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn; phân định rõ ràng trách nhiệm của chủ đầu tư và ban quản lý dự án trong các hình thức quản lý dự án cụ thể (như tự tổ chức quản lý, thuê tư vấn quản lý và ủy thác đầu tư); đặc biệt là trách nhiệm của các tổ chức tư vấn đầu tư trong công tác lập dự án, thẩm định dự án, đánh giá đầu tư, quản lý dự án đầu tư v.v…
• Bên cạnh hệ thống giám sát nhà nước đối với đầu tư công, cần xem xét bổ sung quy định các hoạt động đầu tư công phải chịu sự giám sát của cộng đồng; xác lập quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong vai trò giám sát đối với đầu tư công.
• Quy định rõ các hành vi bị cấm và các chế tài đủ mạnh để xử lý các hành vi vi phạm ở các mức độ khác nhau, góp phần ngăn chặn những hành vi tiêu cực và làm cơ sở pháp lý để xử lý các sai phạm trong đầu tư công.

2.2.    Điều chỉnh lại chế độ phân cấp đầu tư công

Luật ngân sách 2004 quy định việc phân bổ vốn đầu tư giao chủ yếu cho các ngành và các địa phương, tạo chủ động cho các đơn vị. Trong đó, các dự án nhóm A, B, C được phân chia cho các ngành và địa phương tự xét duyệt, chỉ có một số rất ít do Thủ tướng phê duyệt. Quy định này hầu như đã giao toàn quyền cho các ngành và địa phương thẩm định và quyết định đầu tư, gần như là “khoán trắng đầu tư công” trong khi các cơ quan Trung ương giám sát, kiểm tra chiếu lệ, mang tính hình thức, không có chế tài kỷ luật nghiêm ngặt. Do vậy, việc quản lý, điều chỉnh vĩ mô trong đầu tư công đã bị buông lỏng. Chẳng hạn như vụ Vinashin, khi doanh nghiệp không thể “xoay xở” được với tình thế khó khăn thì sự việc mới vỡ lở. Vì vậy, cần phải điều chỉnh ngay cơ chế phân cấp quá mạnh cho địa phương để tránh tình trạng “mạnh ai nấy làm”, phá vỡ quy hoạch quốc gia, đầu tư dàn trải, lãng phí như trong thời gian qua.

Theo thông tin từ Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, các Bộ, ngành và địa phương đã gửi danh mục dự án đầu tư công trong năm 2012 ra Bộ Kế hoạch và Đầu tư với tổng số tiền 300 tỉ USD. Theo Viện trưởng viện này thì “với một nền kinh tế quy mô 105 tỉ USD hiện nay thì chúng ta không được ăn gì, tiêu gì trong ba năm mới đủ đáp ứng nhu cầu đầu tư chỉ trong một năm”. Đề nghị Nhà nước giao số kiểm tra về vốn đầu tư cho các địa phương căn cứ vào tổng nguồn vốn của Nhà nước (không căn cứ vào kiến nghị của các địa phương); các địa phương chỉ được bố trí kế hoạch đầu tư trong phạm vi số vốn đó.

2.3.    Phản ánh đầy đủ vốn vay qua trái phiếu Chính phủ trong NSNN

Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương cho biết, trong 10 năm qua, đầu tư của Nhà nước chiếm gần 46% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Trong cơ cấu vốn đầu tư công thì tín dụng đầu tư của Nhà nước, trong đó bao gồm trái phiếu chính phủ, thường chiếm khoảng 30-35%. Trong khi đó vốn vay từ trái phiếu Chính phủ hiện nay vẫn để ngoài NSNN, cho nên con số về bội chi NSNN không phản ánh đúng thực tế. Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nếu tính cả trái phiếu Chính phủ thì bội chi ngân sách năm 2009 và 2010 lên tới 9,7% GDP và 8,7% GDP, cao hơn rất nhiều so với con số chính thức khoảng 5% GDP.

Phó Thủ tướng Vũ Văn Ninh đã từng chỉ ra: “Nhìn vào con số bội chi, nếu chỉ nói bội chi ngân sách thì không bất thường lắm. Nhưng về thực chất, nếu tính cả các khoản không được tính hết vào ngân sách thì bội chi của Việt Nam đúng là bất thường”. Chỉ tính riêng chuyện trái phiếu Chính phủ, ông cho hay, trong 5 năm vừa qua, Việt Nam đã phát hành con số gấp 7,5 lần so với 5 năm trước đó.

3. Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước

3.1.   Doanh nghiệp nhà nước hiện có rất nhiều lợi thế

Lợi thế đầu tiên là không phải chịu sự chi phối của nguyên tắc “lời ăn, lỗ chịu”, và do đó, những người đại diện chủ sở hữu và liên quan khác không chịu tác động bởi các rủi ro kinh doanh của doanh nghiệp. Các  DNNN, nhất là tập đoàn, tổng công ty không còn là đối tượng của phá sản. Bởi vì:

• Các tập đoàn, TCT nhà nước đang chiếm độc quyền hoặc thống lĩnh trong các ngành quan trọng của nền kinh tế; sự tồn tại và phát triển của tập đoàn, TCT có liên quan luôn được coi là đồng nghĩa với sự tồn tại và phát triển của các ngành đó trong nền kinh tế. Do đó, sự phá sản của tập đoàn, hay tổng công ty có liên quan bị coi là ‘phá sản” của ngành kinh tế đó của đất nước. Vụ Vinashin là thí dụ điển hình. Mặc dù, Vinashin kinh doang đa ngành, nhưng phá sản của Vinashin vẫn được ngầm hiểu là dẫn đến phá sản của ngành đóng tàu. Cách tư duy nói trên cũng đã dẫn đến thực trạng là sự bảo hộ của nhà nước đối với một ngành nào đó trên thực tế đã chuyển thành bảo hộ đối với các DNNN, tập đoàn, tổng công ty có liên quan.
• Các tập đoàn, TCT luôn có quan hệ chặt chẽ về chính trị với các công chức, cán bộ lãnh đạo có liên quan. Ngược lại, trong vai trò là người đại diện chủ sở hữu và người hoạch định chính sách, các cơ quan và công chức nhà nước có liên quan có can dự trực tiếp và nhiều mặt trong việc ra các quyết định đầu tư, kinh doanh và cả nhân sự ở các tập đoàn, tổng công ty. Vì vậy, sự thất bại hay phá sản của tập đoàn, TCT (nếu có) đều sẽ ảnh hưởng không tốt đến các cơ quan, công chức có liên quan. Vì vậy, cảm nhận chung là các khiếm khuyết hay thất bại (nếu có) thường được giảm nhẹ về quy mô và mức độ; và chắc chắn, các cơ quan và công chức có liên quan cũng sẽ không ra các quyết định buộc  tập đoàn, tổng công ty phá sản, nếu chúng lâm vào tình trạng phá sản. Ngoài ra, mỗi khi các tập đoàn, tổng công ty khó khăn trong tiêu thụ sản phẩm, thì các cơ quan, công chức nhà nước có liên quan trực tiếp chỉ đạo, yêu cầu các doanh nghiệp khác phải mua sản phẩm có liên quan từ các doanh nghiệp đang có các sản phẩm khó tiêu thụ. Cách làm đó, một mặt triệt tiêu áp lực của thị trường đối với doanh nghiệp, mặt khác giúp những người quản lý lản tránh trách nhiệm và bổn phận của mình đối với doanh nghiệp, đối với chủ sở hữu và đối với xã hội nói chung. Hay khi tập đoàn, tổng công ty không còn cách nào khác để tìm vốn kinh doanh, thì trong một số trường hợp vẫn được Nhà nước chỉ định cho vay với lãi suất rất thấp, thậm chí là 0%; khi không thanh toán được các khoản nợ đến hạn, thì Bộ tài chính cũng đã thu xếp việc thanh toán nhiều khoản nợ đó[2].
• Xét về mặt tổ chức kinh doanh, các tập đoàn, TCT có cơ cấu kim tháp với công ty mẹ và các thế hệ công ty con, cháu. Cơ cấu này, nếu không có giám sát chặt chẽ và minh bạch, thì chúng có thể trợ cấp, bao cấp chéo trong nội bộ, giúp các công ty, con cháu tránh được nguy cơ phá sản, hoặc che đậy thực trạng tài chính thiếu lành mạnh và hiệu quả kinh doanh kém. Như vậy, về chính trị và định hướng chính sách, các cty mẹ tập đoàn, TCT không còn và không thể là đối tượng phá sản. Và cách thức tổ chức quản lý trong nội bộ tập đoàn giúp các công ty con, cháu tránh được nguy cơ bị phá sản. Như vậy, nguyên tắc “lời ăn, lỗ chịu” không còn có hiệu lực với các tập đoàn, tổng công ty nói chung và các đơn vị thành viên nói riêng. Và thay vào đó là một tập quán “lời mình ăn, lỗ dân chịu” hình như đang ngày càng rõ nét hơn.

Hai là, các tập đoàn, TCT đang nắm giữ và chi phối quyền và cơ hội kinh doanh thể hiện qua những trường hợp sau đây:

• Các tập đoàn, TCT độc quyền tự nhiên đang nắm và chi phối các quyền và cơ hội kinh doanh trong các ngành liên quan; nắm và trực tiếp quản lý và sử dụng hệ thống, mạng chuyển tải, phân phối (điện, xăng dầu, viễn thông, v.v.);
• Các tập đoàn, TCT nắm và chi phối quyền và cơ hội kinh doanh trong các ngành kinh tế thông qua cơ chế và thể chế có liên quan, như quy hoạch phát triển ngành, chiến lược phát triển ngành. Các tập đoàn, TCT trực tiếp hoặc tham gia soạn thảo các chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, trực tiếp tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch đó; và trên thực tế, đồng nhất chiến lược phát triển ngành với chiến lược phát triển của tập đoàn, TCT.
• Các tập đoàn, TCT nắm và chi phối quyền, cơ hội kinh doanh các sản phầm nhà nước quản lý như xuất khẩu gạo, khai thác các loại khoáng sản quan trọng, v.v….

Ba là, do có quan hệ thân thiết với các công chức, hoặc dễ dàng tạo lập các quan hệ như thế, khi cần thiết, nên các tập đoàn, TCT:

• Tiếp cận dễ hơn, thuận lợi hơn với các quyền và cơ hội kinh doanh theo cơ chế “xin-cho” như tiếp cận quyền sử dụng đất, thăm dò, khai thác tài nguyên, các loại giấy phép khai thác (thậm chí không cần giấy phép vẫn kinh doanh).
• Tiếp cận một cách đầy đủ đến các nguồn thông tin của các cơ quan nhà nước;
• Cấu kết, liên kết tạo ra cơ hội kinh doanh theo ý muốn chủ quan của mình (thông qua làm quy hoạch, làm dự án, bổ sung, sửa đổi quy hoạch).

Bốn là, các tập đoàn, TCT nhà nước có lợi thế hơn trong tiếp cận tín dụng  thể hiện qua các trường hợp cụ thể như:

• Hiện nay, tín dụng đầu tư phát triển với lãi suất ưu đãi chỉ dành riêng và phân bố cho DNNN. Nhà nước về cơ bản chỉ bảo lãnh vay nợ cho các tập đoàn, tổng công ty, khi cần thiết.
• Không chỉ ngân hàng thương mại nhà nước, mà cả các ngân hàng thương mại cổ phần cũng muốn ưu tiên cấp vốn cho tập đoàn, TCT (quy mô lớn, vay lớn, nên chi phí giao dịch thấp; có kinh nghiệm và kỹ năng tuân thủ đúng các thủ tục, giấy tờ hành chính; không còn bị phá sản và một số nguyên nhân kỹ thuật khác).

Năm là, các tập đoàn, TCT có vị trí độc quyền hoặc thống lĩnh thị trường mà không bị kiểm soát hoặc bị kiểm soát rất lỏng lẻo và kém hiệu lực; bởi vì, các cơ quan giám sát, quản lý thị trường còn rất yếu về năng lực, vẫn trực thuộc các Bộ, mà các Bộ lại luôn có xu hướng bảo vệ cho các tập đoàn, TCT có liên quan.

Sự tồn tại của các đặc quyền, ưu ái và lợi thế nói trên của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân. Nguyên nhân thứ nhất thuộc về tư duy, quan điểm và chủ trương chính sách. Dòng tư duy, quan điểm và chủ trương chính thống cho đến nay là chia nền kinh tế ra các thành phần khác nhau trong đó kinh tế nhà nước phải giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết và định hướng nền kinh tế, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô.

Do chưa có định nghĩa một cách khách quan và khoa học, nên trên thực tế, “kinh tế nhà nước” thường được liệt kê thành các bộ phận bao gồm doanh nghiệp nhà nước và các nguồn lực khác do Nhà nước sở hữu (Ngân sách nhà nước, đất đai, tài nguyên, dự trữ quốc gia) và cả sự tác động của chính sách, khả năng sử dụng hiệu quả nguồn lực của Nhà nước,v.v… Theo định nghĩa nói trên, thì kinh tế nhà nước ở nước ta xét về hình thức không khác gì so với kinh tế nhà nước ở tất cả các quốc gia khác trên thế giới. Tuy nhiên, kinh tế nhà nước ở các nước khác chắc chắn không được giao sứ mệnh làm vai trò chủ đạo. Sự khác biệt tiếp theo chính là vai trò, chức năng của doanh nghiệp nhà nước và chính sách của nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước. Một trong các thước đo mức độ đóng góp vào vai trò chủ đạo là tỷ trọng chi phối của các tập đoàn, tổng công ty trong các ngành kinh tế quan trọng của đất nước; và để đạt được điều đó, thì chính sách có liên quan của Nhà nước phải hỗ trợ, tạo điều kiện để đạt được mục đích đó, bất chấp các hệ quả phát sinh từ thực trạng nói trên. Tóm lại, những ưu ái, đặc quyền và lợi thế của tập đoàn, tổng công ty nhà nước trước hết bắt nguồn từ dòng tư duy, quan điểm chính thống về kinh tế nhà nước.

Nguyên nhân thứ hai thuộc về thể chế quản trị quốc gia. Có thể nói, còn rất nhiều vần đề liên quan đến thể chế quản trị quốc gia ở nước ta cần phải được nghiên cứu, thảo luận và thay đổi. Một số khiếm khuyết về thể chế đang hạn chế hoặc ngăn cản tác động kỷ luật của thì trường cạnh tranh đối với tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Đó là:

• Thể chế hiện nay không tách biệt quản lý nhà nước (public administration) với quản trị doanh nghiệp (corporate governance) và quản lý kinh doanh (business management), không tách biệt quản lý nhà nước với các thiết chế điều tiết độc lập đảm bảo cho thị trường vận hành một cách hiệu quả và công bằng (ví dụ Cục điều tiết điện lực hay Cục quản lý cạnh tranh,v.v.. không thể là bộ phận của Bộ công thương, mà phải là các cơ quan điều tiết độc lập, không phải là cơ quan hành pháp). Thể chế theo kiểu “3 trong 1” như hiện nay là không tương thích với nguyên tắc và thông lệ của hệ thống thể chế hiện đại; lẫn lộn mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ, quy trình, kỹ năng và công cụ,v.v…, tạo ra mâu thuẩn, xung đột lợi ích dẫn đến triệt tiêu lẫn nhau ngay trong từng bộ phận và của cả hệ thống thể chế.
• Thiếu minh bạch: Các DNNN nói chung và tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước về bản chất là công ty đại chúng, nhưng yêu cầu công khai, minh bạch hóa thông tin lại không cao hơn một công ty trách nhiệm hữu hạn quy mô gia đình.

Nguyên nhân thứ ba xuất phát từ thực tế vận hành của hệ thống thể chế hiện nay; là hệ quả phái sinh tất yếu của hai nguyên nhân nói trên. Mỗi người, mỗi cơ quan nhà nước trong thực thi nhiệm vụ của mình đều dành thuận lợi, ưu tiên hơn cho các doanh nghiệp nhà nước bởi hàng loạt các lý do như:  có quan hệ cá nhân gắn kết, phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước, thông lệ bất thành văn, hay vì lợi ích của cá nhân và của những người khác có liên quan.

• Áp đặt kỷ luật của thị trường cạnh tranh thúc đẩy tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước

Để sử dụng có hiệu quả hơn các nguồn lực trong các DNNN, góp phần tái cơ cấu kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng, tái cơ cấu DNNN phải tiến hành đồng bộ, có hệ thống và  đồng thời trên 3 lĩnh vực, bao gồm (1) thay đổi các điều kiện của môi trường kinh doanh bên ngoài, (2) thay đổi và hoàn thiện hệ thống quản trị, và (3) thay đổi, cơ cấu, sắp xếp lại quản lý nhằm nâng cao hiệu quả nguồn lực mà các DNNN đang sử dụng nói chung và hiệu quả hoạt động của các DNNN nói riêng. Nói cụ thể hơn, nội dung 3 giải pháp đó là:

• Thay đổi các điều kiện môi trường kinh doanh bên ngoài theo hướng áp đặt đầy đủ kỷ luật và nguyên tắc thị trường, buộc các DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường và cạnh tranh bình đẳng như các DNNN khác. Những ràng buộc cứng bởi kỷ luật thị trường sẽ buộc các doanh nghiệp phải cải tiến, đổi mới công nghệ, đổi mới quản lý…, giảm và tiết kiệm chi phí; qua đó, tăng hiệu quả hoạt động của các DNNN. Đây chính là nội dung cải cách mà Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã nhiều lần nhấn mạnh trong thời gian gần đây[3].
• Áp dụng khung khổ và cơ chế quản trị công ty (corporate governance) theo thông lệ quốc tế tốt, sẽ nâng cao được hiệu lực quản trị doanh nghiệp, qua đó, sẽ năng cao được hiệu quả, làm tăng giá trị và năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp.
• Đổi mới quản lý như cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh, danh mục đầu tư, đổi mới tổ chức quản lý, áp dụng các quy trình quản lý hiện đại, đổi mới công tác cán bộ và chế độ lương thưởng.v.v… đều sẽ làm cho doanh nghiệp hoạt động tốt hơn, và qua đó, cải thiện được hiệu quả hoạt động của DN.

Thực hiện những thay đổi, cải cách trên lĩnh vực thứ nhất và thứ hai là nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước; trong khi đó, sắp xếp lại và đổi mới quản lý doanh nghiệp là công việc của chủ sở hữu và những người quản lý doanh nghiệp. Tuy vậy, ba lĩnh vực cải cách có liên quan trực tiếp, gắn bó và bổ sung cho nhau. Môi trường kinh doanh bình đẳng và khung khổ quản trị tốt được thiết lập sẽ tạo điều kiện, thúc đẩy và ép buộc các doanh nghiệp tự sắp xếp lại, đổi mới quản lý, đổi mới và phát triển công nghệ, nâng cao năng suất, hiệu quả và năng lực cạnh tranh. Xin kiến nghị một số giải pháp chính sách sau đây:

(1) Cổ phần hóa các DNNN, trong đó nhà nước chỉ nắm giữ cổ phần thiểu số, là con đường nhanh nhất, ngắn nhất để áp đặt kỷ luật thị trường cạnh tranh đối với DNNN. Thực tế cho thấy, sau khi cổ phần hoá, trong đó Nhà nước không tiếp tục nắm giữ cổ phần hoặc chỉ nắm phần thiểu số, thì doanh nghiệp được cổ phần hoá phải hoạt động và được quản trị hoàn toàn giống như các doanh nghiệp tư nhân khác. Vì vậy, năm 2012 phải có bước đột phá khởi động lại quá trình cổ phần hóa DNNN đã bị chậm lại một cách đáng kể trong mấy năm gần đây. Cụ thể là,

• Thực hiện và hoàn thành cổ phần hoá 89 doanh nghiệp độc lập thuộc Bộ, 239 doanh nghiệp thuộc địa phương quản lý, trong đó tập trung trước hết vào các doanh nghiệp kinh doanh thương mại, dịch vụ và du lịch; như vậy trong năm 2012 phải khởi động quá trình cổ phần hoá ở hầu hết các doanh nghiêp nói trên; đặt mục tiêu tối thiểu hoàn thành cổ phần hoá các doanh nghiệp có vốn điều lệ dưới 3 tỷ đồng Việt Nam.
• Thực hiện thoái vốn nhà nước tại các công ty cổ phần, nhất là các công ty chuyển đổi từ DNNN, trong đó giảm tới mức tối đa số trường hợp Nhà nước tiếp tục nắm cổ phần chi phối.
• Hoàn thành việc chuyển các doanh nghiệp độc lập thuộc các Bộ, địa phương, và sở hữu cổ phần, phần vốn góp hiện do các Bộ, địa phương nắm giữ, tập trung về Tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước nắm giữ và quản lý.
• Nghiên cứu, chuẩn bị thực hiện cổ phần hóa một số tổng công ty, tập đoàn từ năm 2013.

(2) Nghiên cứu, soạn thảo và năm 2013 ban hành quy chế công bố thông tin áp dụng đối với các tập đoàn, tổng công ty nhà nước theo các chuẩn mực ít nhất tương tự như đối với các công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán.

(3) Thực hiện cơ chế giá thị trường đối với than, điện, xăng dầu v.v…, xóa bỏ bao cấp, trợ cấp chéo giữa các tập đoàn, tổng công ty nhà nước có liên quan.

(4) Thực hiện quyết liệt việc yêu cầu áp đặt các nguyên tắc và kỹ luật thị trường đối với DNNN nói chung và những người đại diện chủ sở hữu, những  cán bộ quản lý chủ chốt của doanh nghiệp nói riêng. Các doanh nghiệp bị thua lỗ ngoài dự kiến kế hoạch, hoặc không đạt được các mục tiêu quan trọng như kế hoạch, thì giám đốc, tổng giám đốc đương nhiên bị miễn nhiệm, những người khác cũng phải giải trình, truy xét trách nhiệm; khắc phục tình trạng quá lỏng lẻo về kỷ luật, kỷ cương như hiện nay.

(5) Trong trường hợp tập đoàn, TCT gặp khó khăn, như không tiêu thụ được sản phẩm, không thanh toán được nợ đến hạn,v.v…, thì phải coi đó là công việc kinh doanh của doanh nghiệp và thuộc trách nhiệm, thẩm quyền giải quyết của Hội đồng thành viên, hoặc Ban giám đốc; các Bộ, cơ quan nhà nước không trực tiếp chỉ đạo giải quyết các khó khăn đó của doanh nghiệp. Trường hợp các khó khăn nói trên các tập đoàn, TCT không tự giải quyết được, thì thay thế người lãnh đạo, quản lý doanh nghiệp; chứ Nhà nước không làm thay họ, giúp họ giải quyết các khó khăn của doanh nghiệp.

(6) Các tập đoàn, tổng công ty không được tham gia trực tiếp, không được tài trợ cho việc soạn thảo và thông qua các quy hoạch, chiến lược phát triển ngành; tạo cơ hội bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp, các bên có liên quan trong tham vấn, tham gia thực hiện các quy hoạch, chiến lược phát triển nói trên.

(7) Đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân bổ nguồn lực đảm bảo bình đẳng, công bằng trên thực tế quyền tiếp cận vốn, nhất là vốn tín dụng nhà nước, tiếp cận quyền sử dụng đất và quyền thăm dò, khai thác tài nguyên, khoáng sản khác do Nhà nước quản lý, quyền tiếp cận thông tin đối với tất cả các doanh nghiệp không phân biệt thành phần kinh tế.

(8) Tiếp tục mở cửa các thị trường độc quyền, giảm tiến tới xoá bỏ độc quyền doanh nghiệp trên các lĩnh vực độc quyền tự nhiên, đồng thời, thực hiện giám sát độc lập và có hiệu lực đối với các doanh nghiệp độc quyền, các doanh nghiệp thống lĩnh thị trường, loại bỏ các hành vi cạnh tranh không lành mạnh.

(9) Tiếp tục nghiên cứu và đổi mới chức năng, cơ cấu tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng tách bạch chức năng nghiên cứu hoạch định chính sách với chức năng thực thi chính sách, tách bạch quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công với khu vực doanh nghiệp kinh doanh, tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu và quản lý kinh doanh; tách chức năng quản lý và giám sát thị trường, nhất là giám sát độc quyền và bảo đảm cạnh tranh lành mạnh với các chức năng nói trên của nhà nước.

(10) Tiếp tục nghiên cứu, đánh giá hiệu lực và hiệu quả thực hiện chức năng, vài trò của DNNN, nhất là tập đoàn, tổng công ty nhà nước trong phát triển kinh tế; xác lập một vai trò hợp lý hơn cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, đảm bảo các tập đoàn, tổng công ty nhà nước có đóng góp tốt hơn, hiệu quả hơn vào sự nghiệp xây dựng và phát triển quốc gia.

• Tách bạch chức năng quản lý của chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Khi cơ một quan nhà nước vừa quản lý hành chính nhà nước, vừa là CSH vốn sẽ có sự lẫn lộn và thiên vị trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Vì vậy, cần thiết tách riêng cơ quan thực hiện chức năng CSH vốn để nhằm tạo sự thống nhất về chính sách và bình đẳng giữa các doanh nghiệp.

Theo quy định hiện hành, các công ty nhà nước độc lập trực thuộc Bộ, UBND cấp tỉnh, khi chuyển đổi sang công ty TNHH một thành viên sẽ do SCIC làm CSH. Đối với nhóm doanh nghiệp này, cần đẩy nhanh việc chuyển đổi sang công ty TNHH một thành viên để nhanh chóng tách bạch quản lý hành chính nhà nước với quản lý của CSH.

Đối với các doanh nghiệp quy mô lớn hơn như các tập đoàn và TCT, cần thiết phải thành lập một tổ chức chuyên nghiệp và riêng biệt thực hiện chức năng của CSH vốn nhà nước, tách bạch với tổ chức thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Cơ quan chuyên trách này có chức năng quản lý hoạt động đầu tư vốn tại nhóm doanh nghiệp quy mô lớn; có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức danh quản lý quan trọng trong doanh nghiệp và các quyền CSH khác. Cơ quan chuyên trách này chỉ chịu trách nhiệm trước Chính phủ về hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp, không chịu tác động của các mệnh lệnh hành chính cá biệt, không được sử dụng ảnh hưởng của các cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động kinh doanh.

Căn cứ tình hình, yêu cầu cụ thể của Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm quốc tế, mô hình quản lý vốn nhà nước tại DNNN phù hợp cho Việt Nam hiện nay nên là mô hình hai cấp: cấp quản lý nhà nước và cấp doanh nghiệp.

Ở cấp quản lý nhà nước, chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần được thực hiện tập trung bởi một Cơ quan nhà nước chuyên trách giám sát và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (có thể là Bộ Đặc trách quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp). Cơ quan này được giao quản lý trực tiếp (là cơ quan chủ quản) các TĐKTNN và các SCIC, có chức năng chuyên trách, tập trung và thống nhất thực hiện quyền CSH nhà nước tại các doanh nghiệp với vai trò cổ đông, thành viên hoặc CSH công ty theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Cơ quan đặc trách quản lý vốn nhà nước này không có chức năng quản lý hành chính nhà nước, không tham gia hoạch định chính sách (trừ những chính sách áp dụng riêng cho khu vực DNNN).

Đây là cơ quan chuyên trách thuộc Chính phủ thực hiện quyền CSH nhà nước tại DNNN. Chức năng chủ yếu của Cơ quan chuyên trách này bao gồm: (1) Làm đầu mối đại diện Chính phủ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với công ty mẹ của TĐKTNN và các SCIC; (2) Xây dựng và tổ chức thực hiện quy chế quản trị DNNN phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường; (3) Xây dựng và tổ chức thực hiện quy chế giám sát việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước đã đầu tư vào doanh nghiệp phù hợp với yêu cầu của kinh tế thị trường; (4) Làm đầu mối thực hiện việc thống kê, theo dõi sự vận động của khu vực DNNN và của số vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Sơ đồ tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Ở cấp doanh nghiệp, chức năng đại diện CSH vốn nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua các TCT đầu tư tài chính nhà nước (tương tự như SCIC) và các TĐKTNN (thành lập và hoạt động theo NĐ số 101/2009/NĐ-CP). Cùng với việc kiện toàn SCIC đang hoạt động hiện nay, tùy theo nhu cầu có thể thành lập thêm một số TCT đầu tư tài chính nhà nước kiểu như SCIC nữa (dưới đây thống nhất gọi tắt là các SCIC) để có thể làm đầu mối thực hiên chức năng đại diện CSH vốn nhà nước ở tất cả các TCT và DNNN độc lập. Ở cấp này, việc quản lý vốn nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua phương thức đầu tư vốn; các công ty mẹ đầu tư vốn vào các công ty con, và quản lý các công ty con với tư cách là đại diện CSH vốn nhà nước đã đầu tư vào công ty con đó.

Nghiên cứu điều chỉnh chức năng của SCIC theo hướng chủ yếu là thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, không làm chức năng kinh doanh vốn. Vốn nhà nước do SCIC thu về thông qua cổ phần hóa sẽ đưa vào một quỹ riêng do Chính phủ quyết định sử dụng (để đầu tư phát triển hạ tầng, y tế, giáo dục…, không tái đầu tư vào kinh doanh). Tên gọi của SCIC cũng cần được điều chỉnh cho phù hợp, không phải là TCT đầu tư và kinh doanh vốn, mà là TCT đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Như trên đã nói, tùy theo nhu cầu, có thể thành lập thêm một số SCIC khác để đảm nhiệm bao quát chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, kể cả các DNNN đã cổ phần hóa và chưa cổ phần hóa (nhưng đã chuyển sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp) và các TCT 90, TCT 91, trừ những TĐKTNN thành lập và hoạt động theo NĐ101/2009/NĐ-CP. Chức năng CSH vốn nhà nước đối với các TĐKTNN và các SCIC sẽ do Cơ quan chuyên trách quản lý và giám sát vốn nhà nước trực tiếp đảm nhiệm. Có thể đặt trụ sở của các SCIC mới thành lập ở các trung tâm kinh tế lớn như TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng…, không nhất thiết tập trung tại Hà Nội./.

[1] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, 2006, tr 236

[2] . Trong những năm gần đây, tuy Thủ tướng Chính phủ đã nhiều lần tuyên bố doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trả nợ, nhà nước không đứng ra nhận nợ và trả nợ thay cho DNNN. Tuy vậy, trên thực tế, Bộ tài chính đã thu xếp việc trả nợ cho một số doanh nghiệp sản xuất xi măng, cho một vài công ty khác, khi các doanh nghiệp này không thanh toán được các khoản nợ vay nước ngoài đã đến hạn trả.

[3] .” Thực hiện công khai, minh bạch hoạt động của tập đoàn, tổng công ty nhà nước; đặt doanh nghiệp nhà nước vào môi trường cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác; kiểm soát có hiệu quả độc quyền từ nhiên” trong Báo cáo giải trình của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng tại kỳ hợp thức hai, Quốc hội khóa XIII.